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   發表日期:2008年3月25日              已經有9294位讀者讀過此文

 

世界各國政府綠色采購的發展現狀

2006-01-12    文章來源:中華人民共和國環境?;げ客?/SPAN>

在我國,政府采購制度以其良好的經濟效益和社會效益蓬勃發展,但是由于目前我國尚無具體規則來規范政府的綠色采購行為,在實際操作中還存在著較大的隨意性和不規范性。本文旨在通過對國外政府采購行為的分析,探討如何通過建立我國機制,推動國內環保產業和服務的發展。

  一、政府綠色采購活動的興起與發展過程

  政府采購制度作為公共財政體系管理中的一項重要內容,是市場經濟國家管理直接支出的一項基本手段。所為政府綠色采購,就是在政府采購中著意選擇那些符合國家綠色標準的產品和服務。政府采購的綠色標準不僅要求末端產品符合環保技術標準,而且規定產品研制、開發、生產、運輸、使用、循環再利用的全過程均需符合環保要求。由于全球各國的政府采購在其國民總產值(GDP)所占比例向來很高,只要政府機關將環境準則納入其采購模式,立即會對相關的供應商產生積極影響,從而帶動并產生產品市場,因而政府綠色采購對于綠色消費具有引導性作用。  

  現階段的政府采購,內涵已經非常豐富,幾乎涉及了政府辦公的所有環節。如作為政府綠色采購重點的辦公用品,室內的電話、電腦、打印機、傳真機、復印機、碎紙機、吸塵器、照明設備和各種小型工具等,室外的各種車輛、小型船舶、除草機和車用起重機等。它們中的相當一部分,已經被要求必須達到環保、節能、低排放和低噪聲標準,其中計算機不僅涉及到輻射和節能標準,甚至功率消耗和鍵盤是否符合人體工程學都有專門規定。此外,政府綠色采購對照明的要求是節能和盡可能使用天然采光,對水龍頭則要求有節水性能,對大量消耗的紙張,要求廣泛使用再生紙和兩面使用等。至于辦公建筑與裝修的領域更廣了,如政府的辦公設施,不僅對門窗材質及其隔熱、隔音等性能及其安裝質量,對辦公家具的木材、配套金屬及塑料零件、粘合劑和表面漆等都有標準,對原料產地也要看其是否通過了森林管理認證;又如節能型門窗玻璃,不僅材質應是中空的,而且安裝和服務也必須達標;再就是裝修用板材、必須又輕、又防腐、又隔音隔熱和無有害釋放等。      

  從世界范圍來看,政府采購的立法經歷一個從國內規制到國際規制的發展過程。這個過程不是簡單的政府采購立法國際化的過程,更為重要的是,它還意味著政府采購法基本屬性的變革。站在國際貿易角度來考察各國在政府采購中實施的國貨優先政策,國家安全和環境?;さ?SPAN lang=EN-US>“協議例外,根本上或限制外國廠商進入,往往構成對國內供應商和產品的?;?,很容易導致變相的貿易壁壘。為了更好地體現政府采購廣泛的公平性、公正性和規范性,1994年達成的WTO《政府采購協議》(GPA)明確界定一個有效的關于政府采購的法律、規則、程序和措施方面的權利與義務的多邊框架、希望締約方能夠建立實現世界貿易的擴大和更大程度的自由化,改善并協調世界貿易再造的環境,同時希望隨著政府采購中競爭的擴大,加強透明度和客觀性,促進政府采購程序的經濟性和高效率??梢韻嘈?,政府對需要鼓勵的環保產業采取擴大相對購買量的方式增強綠色產品的購買力度,將迫使供應商為了贏得政府這個市場上最大的客戶,積極采取措施增強其產品的綠色度,通過提高管理水平和技術創新、節約資源能源,減少污染物排放、提高產品的質量、降低對環境和人體的負面影響程度。    

  二、政府采購的整體架構      

  目前,各國推動政府采購的方式大致可分為兩種模式:一種是由國家政府確立政策方向,指導次一級政府進行采購。如法國由中央管理機關制定采購計劃并向基層部門貫徹;丹麥、日本由國家推出可持續采購國家政策,指導地方政府與民間的組織與團體推動綠色采購,即以地方團體自發的綠色采購行動為導,政府僅屬于輔導協助的地位。如主要為民間體參與的瑞士負責協調建筑業采購的聯邦建筑物組織會議(KBOB)。      

  此外,各國采購機制也有所不同,如以英國為代表的集中采購和以德國為代表的獨立采購,前者由專設的采購部門執行政府的綠色采購、或由幾個政府部門實施聯合采購以取得批量采購的價格優勢;后者通過各級地方政府的獨立采購在選擇產品時更具有靈活性和競爭性。根據歐委會2001年公布的集成產品政策綠皮書,為了推行其環保政策可持續發展戰略,將在售后采取稅收政府補貼、產品環?;厥?,環境責任、環境標簽、政府采購、產品環保設計、產品環境標準等一系列措施,促進環保產品的生產和與消費,最大限度地減少產品在其生命周期內對環境的影響,這些措施被統稱為集成產品政策。      

  可見,在實施政府采購過程中如何明確辦公采購和采購標的,進而通過公開招標、選擇性招標、限制性招標和談判式采購等采購形式,充分體現國民待遇原則、將是各國政府推行其國內政府采購時關注的重點。      

  三、各國政府采購現狀      

  1、美國。      

  美國1933《購買美國產品法》(BAA)規定,凡用美國聯邦資金購買供政府使用或建設公共工程使用的商品,若非違反公共利益、或國內產量不足、或質量不符合標準、或價格過高,均應購買美國產品。根據此法案,只有在美國商品價格高于外國商品價格25%的情況下才能向國外購買。目前,美國政府主要以聯邦法令與總統行政命令作為推動政府采購的法律基礎,如美國總統第13101號行政命令通過廢棄物減量、資源回收及聯邦采購來綠化政府行動與美國資源?;び牖厥輾ǎ?SPAN lang=EN-US>RCRA)第6002條,其中總統第13101號行政命令還授權美國環保團(EAP)評估聯邦機構執行RCRA6002條的進展。依據RCRA6002條與美國總統第13101號行政命令的規定、EPA應指定含有回收材料的產品,并頒布采購這些產品的綱要。一旦某項產品列入EPA指定目錄,使用聯邦經費進行采購的部門就必須盡可能采購含有最高回收物質比率的該類產品。   

  美國聯邦政府推動采購是以EPA全面性采購指導綱要CPG)為參考依據,而聯邦環境管理者對總統第13101號行政命令實施情況的監督也包括了CPG符合性評估。CPG的規定適用于任何使用聯邦經費的聯邦、州或是地方政府,即凡使用聯邦經費進行采購某項產品的金額超過一萬美元,而該項產品又被EPA列入CPG目錄者,均需優先購買此類綠色產品;凡是符合前項規定的機關,應在EPA公布CPG產品目錄的當年撰寫相關項產品的采購承諾(APP),以推動該項產品之優先計劃。美國政府還通過自動替換政策再生產品采購比例,即由采購需求部門與采購部門事前約定自動替換政策,如果采購需求部門提出任何不符合總統第13101號行政命令所規定的產品采購需求時,采購部門可以自動將此類產品用符合要求并具同等功能的再生產品來替代。有證據顯示,自美國總統1993年簽署第12873號行政命令聯邦采購、回收及廢棄物減量以來,美國聯邦機構再生復印紙的使用比率從1994年的12%升至1998年的69%,至1999年已高達98%。由于聯邦政府是美國最大的辦公用紙采購團體,因此,該行動對美國再生紙的使用已經產生重大影響。      

  2、加拿大。      

  加拿大政府的綠色采購屬于聯邦政府政府綠色行動的一部分,該行動計劃由聯邦環境部主導,并于1992年后開始制定許多供各部門參考的實施綱要。加拿大政府的環境管理準則傳述了各部門可持續發展的政策,以及實施各項措施綠化政府的目的,其綠化政府作業補血則將采購品是否具有環境標志修正稿,考核對象,各部門如何就綠色采購、廢棄物管理、溯源使用、建筑物流能源使用、公務車輛使用、土地使用管理、人力資源管理等7個項目采取最佳作業來達成環境目標。為了協助政府各部門推行實際之作業措施、環境部還就以上7個項目公布了相關的作業指南,通過綠色采購查核表、辦公室家具查核表,協助承辦人員對擬采購物品的設計、使用與維護、廢棄處置等方面加以評估。此外,環境部擬定的辦公室家具之環境規格詳細列舉了采購承辦人員對采購品的投票資格、產品設計、產品使用材料、制造過程、產品與行銷、產品使用、冰品廢棄處置等各個生命周期階段中應予以考核的事項。加拿大環境部還將各部門綠色采購結果會同其他部門在能源節約、廢棄物管理等6個項目的執行情況列入加拿大聯邦政府環境管理之成果報告,以供各界參考。      

  3、英國。      

  英國政府早在1990年政府白皮書中就要求各政府部門,在1992年底前完成政府各部門推行良好管理實務(GH)的規劃,其中包括在綠色采購、能源效率、廢棄物管理等各方面對環境的規劃。英國政府推動采購主要是由環境、運輸及區域事務部(DETR)來負責進行,DETR負責給采購者與供貨商提供綠色采購的指導,并制定各項贈品的采購規格和采購指南,以及具有環境優越性的信息產品采購指南等。這些指導文件詳細了政府采購人員進行綠色產品的招標程序時應注意的事項,并要求政府機關制定相應的綠色采購政策,并擬定具體的采購計劃來進行采購。依據英國政府采購法的規定,應給予最低價或是最能提供經濟利益的投標者,但采購單位可綜合考慮產品品質、技術優越性與價格因素做最后決定。政府采購法提供了一些范例,如從產品生命周期環境成本的角度,強調其對采購產品環境優越性的關注,并在招標文件中給予說明,以供采購人員參考決定。  

  4、挪威。      

  挪威政府環境部綠色管理計劃(GRIP)主要是通過市場機制,選定重點待業和領域的志愿性環境措施來推動采購。挪威各級政府機關的采購金額約占全國生產總值的20%,由于采購數量龐大,政府機關采購模式的任何變化都會引進供貨商的連鎖反應。因此,GRIP非常關注地方政府采購政策加入環境準則后對市場行為的影響。早在挪威承辦1991年冬季奧運時就以綠色奧運作為號召,進行了包括會場附近8個行政區域與2個具政府的綠色辦公室行動,將環境準則、廢棄物回收和管理、減少能源消耗等措施納入政府辦公設備與文具采購的招標書。隨后GRIP與挪威地方政府協會合作,擴大行動計劃的規模,據悉已有120超過個地方政府參加。目前,挪威政府授權GRIP協助政府機關將環境準則納入其采購政策,GRIP已完成政府采購人員采購指導手冊,并計劃推出個別產品(辦公室設備、車輛、運輸服務等)的采購指南。      

  5、日本。日本國會頒布的綠色采購法指出,政府機關可采用第三方認證體系或綠色產品信息系統作為采購綠色產品的參考準則。該法令同時還強制國家政府機關每年撰寫采購政策、進行實際采購活動以及定期報告執行結果。日本政府亦撰寫了綠色采購的基本準則。為推動此項行動計劃,日本政府與各產業團體行、日本政府與各產業組成了日本采購網絡組織(GPN),參與該組織的會員團體承諾將購買環境友好產品,減少采購活動對環境的不良影響。這種由政府部門、企業、社會組織共同組成的綠色采購團體和聯盟雖然不同于美國、加拿大、英國等國政府的采購,但在政府、企業和消費者之間宣傳綠色采購觀念、提供綠色采購信息以及為會員間信息交流起到很好的作用。GPN的活動主要包括頒布綠色采購指導原則、擬訂采購指導綱要、出版環境信息手冊、進行采購推廣活動等,迄今GPN已公布包括影印紙、復印機、個人計算機、汽車等11個產品項目的綱要,以及8個相關產品項目的環境信息手冊,并通過研討會、座談會、產品展示會等活動進行綠色消費宣傳。      

  6、歐洲綠色采購網絡組織      

  歐盟公共采購法規包括服務項目的采購,但其中無綠色條款,僅法規中加入環境因素。有鑒于日本GPN實施成效,歐盟也成立了歐洲采購網絡組織(EGPN)。EGPN是由歐盟執行委員會總理事會以委托契約方式委托歐盟環境伙伴(EPE)與地方性環保行動國際委員會(ICLEI)這兩個團體來辦理。EGPN成立后的首要工作同日本GPN一樣,也是擬訂相關的采購指導綱要,其主要成果就是歐盟各國綠色采購背景資料和相關法規的綠色采購工作。為使得地方政府進行綠色采購,EGPN成立城鎮銀色采購者團體以方便地與政府的采購人員進行經驗與信息交流,討論如何在采購指令架構下,將環境因素納入招標技術規范。  

  四、各國政府綠色采購面臨的障礙      

  1、信息障礙。      

  政府綠色采購的實施首選有賴于采購人員對綠色信息的搜集,例如綠色資源信息、綠色法規信息等。由于各國政府通常僅公布籠統的環境政策,缺乏明確的實施細則與環境準則,采購人員難以把握采購活動應遵守的環保準則。例如采購人員一般懂得如何避免采購含有禁用物質或具危害性(例如重金屬)的產品,但對那些已知含有負面效應但尚未禁用的物質(例如PVC)則未必知道應如何處理,或者,采購人員未認識到現有采購產品對環境的不良影響以及綠色替代產品的優越性,也會導致缺乏改變采購行為的誘因。盡管各國政府支持綠色采購,但卻未能充分提供給采購人員產品的環境信息以及對該產品環境影響的權威評估方法,尤其缺乏一套可在眾多環境標志產品(綠色產品)或廠商宣傳廣告中進行篩選的清單,從而造成政府綠色采購實施障礙。      

  2、經濟障礙。      

  現有的采購管理機制沒有體現政府鼓勵綠色采購的政策,尤其在編制采購預算、制定采購法規與政策、對政府采購事務進行協議與管理、進行采購統計分析與評估時,不能充分考慮綠色產品在其開發過程控制了環保、安全等方面的成本,因而在招標管理辦法與程序中沒有給予必要的價格傾斜。新推出的綠色產品初始購置成本較高(售價較高),使用綠色新產品需要改變以往工作方式,在適應階段會增加其他費用,而且綠色新產品與現行使用的其他產品存在不兼容性,需要額外開支來磨合。綠色產品與傳統產品相比成本高較高,這主要是由于傳統產品生命周期內的總成本、尤其是相關的社會、環境成本經常未被計入、以致到被視為比較廉價。此外,各政府機構經常受到必須優先采購特殊團體和區域產品或其他受法令優先指定采購項目的限制,這些特殊規定勢必與綠色采購發生經費擠壓現象,從而造成采購障礙。      

  3、法規障礙。      

  各國雖然公開宣揚綠色采購政策,卻未能直接落實于采購法規中。例如,歐盟的公共采購指令未能對采購定出明確的執行規范。許多國家的政府采購法律法規體系未能營造適宜綠色采購的氛圍,對政府采購的范圍、采購實體、招標的門檻價、招投標程序、仲裁機構、爭端解決方法等政策性和技術性問題作明確規定,以此來規范和指導政府采購行為。政府綠色采購受到繁雜的政府采購法規的制約,這些限制使得采購人員只能因襲前規,不敢輕易做出突破。政府采購部門擔心對采購產品加入環境因素的評估會妨礙WTO倡導的平等待遇與公開透明化等自由貿易原則,招致那些因環境因素而未能中標的政府采購競標者提出的歧視性指控。例如,歐盟國家之政府采購即受到世界貿易組織、歐盟及各國本身之復雜采購法令管理。      

  4、組織障礙。      

  政府組織架構可對綠色采購體制造成限制。目前,各國對于中央政府統一采購或地方政府分散采購的利弊并無定論,但一般認為只要是政府部門拓寬政府采購信息流通渠道,完善現行預算管理體系及其運行體制,協調財政部門與其他有關部門的關系,建立政府采購的信息系統,則不論是統一采購還是分散采購均能克服這種組織障礙。如果政策機關能夠實施環境管理體系,也就能創造克服這種組織障礙的有利環境,確保政府采購制度的有序運行。      

  5、技術障礙。      

  要進行綠色采購還面臨一些技術問題,此類技術障礙主要體現在無法保障穩定的綠色產品供應鏈,以及綠色產品與現有設備的兼容性、產品供應穩定性、現存契約供應商無法供應綠色產品等。      

  五、各國政府綠色采購的改進措施      

  1、提供采購人員綠色信息,以增加其對綠色采購的認知。      

  經常對政府采購相關人員舉辦各項綠色采購研習班,講習會、演講等活動,以增加對政府采購法與綠色產品采購辦法等相關法令的了解,學習產品對環境沖擊的基本知識及實際進行綠色采購的技術程序與補血。此項教育訓練雖然主要針對專職采購人員,但也應逐漸要針對專職采購人員,但也應逐漸普及至有資格進行小額采購的人員。在實施環境標志制度的國家,如丹麥、日本、加拿大等國的政府通常建議政府采購人員使用環境標志為選擇綠色產品的標準,然而許多環保規章制度包括的產品項目依然有限,因此行署、加拿大都推出詳細的的產品指導手冊來指導采購人員進行產品選擇,挪威則允許采購人員參照與環境標志相當的同類產品規格。      

  2、采購和決標時綜合考慮綠色產品生命周期的總體成本。      

  鑒于綠色產品經常因為價格因素在政府采購程序中難與傳統產品競爭,美國聯邦政府規定若有同樣功能的指定項目產品時(例如再生復印紙),必須優先采購指定的再生(綠色)產品。在缺乏此類法令的歐盟則允許采用最低價以外的最具經濟價值準則來作為政府采購的決標準則,該準則允許將綠色產品生命周期內的總成本列入評估依據。  

  3、制定鼓勵綠色采購的法規以營造有利環境。      

  在自由貿易盛行的今天,各國政府在推出和實施任何有關產品的法令政策時,都必須考慮是否會造成自由貿易的障礙。由于發達國家的政府采購行為均受到世貿組織和國內政府采購法令的約束,政府采購人員不能隨意做出不同以往的綠色采購行為。例如,盡管歐盟政府采購指令允許各國將環境考量納入采購招標的技術規范中,并允許采用最具價值方式決標,但是并未將這些涵義用語直接納入政府采購條文中,因此,造成各國采購者的許多顧慮??朔習姆椒ň褪?,提出詳細的采購指導綱要與指導性示范招標規范。例如,英國政府提出各項綠色采購文件,詳細采購人員將何種環境因素列入招標規范中,避免提出可導致爭議的指標,并針對投標者資格、決標準則作出明確說明。這些信息都能夠協助采購人員依據復雜的采購法令規定實施綠色采購。      

  4、加強教育訓練與實施環境管理系統。      

  政府采購的運用方式,由中央控制還是各單位自理,將直接影響綠色實施。依據美國政府的經驗,通過中央采購機制可較有效地實施綠色采購。例如,聯邦機關對影印用紙的采購,如不注明使用再生紙,則負責采購的公共服務部署(GSA)可使用直接替換政策,采購再生紙產品來予以替換。類似此種執行方式只有在中央集權管理的采購方式下才有可能進行,而集中式采購尚且具有易于執行教育訓練與進行績效追蹤的好處。      

  然而最近各國分別推動政府組織與事業私有化,使原先進行集中采購的國家也開始將采購權限下放,同時,美、加等國還逐漸允許其政府員工使用信用與采購卡進行一定金額的采購行為。這種做法使得自動替換等集中管理難以為繼,而對員工自行采購又無法有效地追蹤考察,此時政府機關員工的采購行為與一般消費者綠色行為并無二樣。要克服分散式采購的障礙,唯有加強對有采購實權人員的教育訓練與經驗交換,對政府員工的定期培訓。此外,由于環境管理體系日益普遍,各政府機關可將綠色采購活動比照企業環境體系認證的方式,從擬定綠色采購計劃、依照計劃實施運作,進行檢查與矯正措施、管理者審核等方式來達到持續改善綠色采購績效的目的。同時,綠色采購的主管機關如果能實施一套行這有效的各政府機關綠色采購實施績效報告與評比、獎勵制度,可能更有利于克服這種組織障礙。      

  5、創造綠色產品市場。      

  綠色產品遭受對其產品環境品質和供應鏈穩定性的質疑,不是在相關采購項目缺乏相應的綠色產品就是在供應方面不夠穩定。造成此現象的原因在于產品的市場需求有關聯性,由于缺乏穩定的產品市場,所以供應才會不穩定。要克服此項障礙,只有由政府機關事先擬定綠色產品采購的數量,通過政府采購與招標信息公開制度予以事先公告,并且依據計劃貫徹實施,才能創造綠色產品市場。      

  政府綠色采購計劃作為全球綠色消費活動的重要一環,因其龐大的采購計劃以及突出的示范意義,其實施成效備受各界矚目。如推動一般消費者的綠色行為那樣,政府機構推行綠色采購時也遭遇到許多障礙。其中,現行的行政法規和政府組織結構的阻力尤為突出。各國目前通過制定鼓勵綠色采購的法令、實施教育培訓、推行環境管理體系等方式來消除這些不利因素,隨著各國政府綠色采購的目標和內容的變化,政府采購的方式也在不斷地改進和更新。我國目前的政府綠色采購還處于起步階段,不僅需要政府高層官員承諾支持,詳細的配套設施與,綠色產品供應商的長期配合等,還應建立完善的綠色采購實施計劃,才能收到良好的綠色采購成效。  

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